1 Le constat : des responsables en place quel que soit leur bilan

Personne n’examine systématiquement ce que les hauts responsables de l’État ont réellement accompli dans leur poste.

Le Président de la République nomme aux emplois civils et militaires de l’État. Pour une partie d’entre eux, les plus exposés, le droit est clair : ce sont des emplois « laissés à la décision du Gouvernement en ce qui concerne tant la nomination que la cessation de fonctions ».1 Préfets, ambassadeurs, recteurs, directeurs généraux et directeurs d’administration centrale peuvent donc être remplacés à tout moment, par décret.

Dans les faits, ce pouvoir s’exerce au cas par cas, au fil des remaniements, des polémiques et des départs. Un directeur peut rester dix ans à la tête d’une administration sans que personne n’ait jamais dressé publiquement le bilan de son action. Un autre est remplacé du jour au lendemain, et chacun y voit un règlement de comptes. Dans les deux cas, ce n’est pas le travail accompli qui décide.

Ce chiffre recouvre des réalités très diverses : environ 510 emplois de sous-préfet,2 environ 130 emplois de préfet,3 166 ambassades bilatérales et 16 représentations permanentes,4 plus de 200 directions d’administration centrale et délégations interministérielles, et plus de 200 dirigeants d’agences, d’établissements publics, d’agences régionales de santé, de centres hospitaliers universitaires, de rectorats et d’entreprises publiques.

2 La proposition : tous révoqués le même jour, chacun maintenu à titre provisoire

Au premier conseil des ministres du nouveau mandat, il est mis fin aux fonctions de tous les titulaires de ces emplois. Le même décret les maintient à titre provisoire.

Le mécanisme tient en trois temps.

1. Le jour même, tous les titulaires d’emplois révocables sont révoqués et maintenus à titre provisoire. Les services continuent de fonctionner : chacun reste à son poste, avec ses pouvoirs.
2. Pendant la période d’examen, le gouvernement évalue le bilan de chaque responsable. L’objectif est d’avoir statué pour l’essentiel des postes avant la rentrée de septembre 2027. Les ambassadeurs disposent de six mois, pour tenir compte des usages diplomatiques.
3. Au terme, chaque responsable est soit confirmé, soit remplacé. Le maintien provisoire ne peut excéder 300 jours à compter de l’investiture. Par la suite, aucun intérim ne pourra dépasser 210 jours.

Ces deux durées ne sont pas inventées. Ce sont celles que la loi fédérale américaine impose aux responsables nommés par intérim : 210 jours en temps normal, 300 jours lorsque la vacance intervient au début d’un nouveau mandat présidentiel.5 Elles empêchent qu’un intérim devienne une situation durable, ce que le droit français ne prévoit pas aujourd’hui.

Cette révocation générale a un premier mérite, qui est aussi sa raison d’être : personne n’est visé. Il n’y a ni liste noire, ni chasse aux sorcières, ni règlement de comptes individuel. Tous les responsables sont placés sur un pied d’égalité et examinés au même moment, selon les mêmes critères. Sous-préfets compris : le Projet 2027 traite tout le monde de la même façon.

Disons-le clairement : nous pensons qu’une grande majorité de ces postes sera maintenue. Beaucoup de ces femmes et de ces hommes sont de grande qualité et servent l’État avec compétence. Mais une revue de transparence s’impose, et c’est précisément le souhait de ne pointer personne du doigt qui justifie la méthode en bloc : examiner tout le monde, c’est n’accuser personne.

3 Une évaluation, pas une épuration

Il ne s’agit pas, au lendemain d’une élection, de mettre l’administration à sa main. Il s’agit de demander à chacun ce qu’il a fait de son poste.

Le critère premier est l’intérêt général : l’action de ce responsable a-t-elle servi l’intérêt commun et l’intérêt de la France ? Ceux qui ont bien travaillé seront conservés. Ceux dont l’action n’est pas allée dans ce sens seront remplacés.

Pour que ce critère ne puisse pas être soupçonné d’arbitraire, il s’appuie sur des éléments publiés à l’avance et qui existent déjà, indépendamment du nouveau gouvernement :

Avec ces critères, l’éviction devient un constat documenté et non une sanction politique. Ils protègent aussi ceux qui ont bien servi : leur confirmation repose sur des faits, et elle leur donne une légitimité nouvelle pour conduire les réformes à venir, sans soupçon de fidélité à l’ancienne majorité.

4 Pas de confirmation tacite : le gouvernement assume chaque choix

Aucun responsable ne restera en poste par défaut. Chaque maintien est une décision, prise et publiée.

C’est le cœur de la proposition. Aujourd’hui, un nouveau gouvernement hérite de l’appareil d’État de ses prédécesseurs et peut, en cas d’échec, invoquer cet héritage. Avec la revue générale, cet argument disparaît : chaque préfet, chaque directeur, chaque dirigeant d’agence ou d’entreprise publique en fonction à l’automne 2027 l’aura été par un choix explicite du nouveau gouvernement.

Les décisions sont rendues publiques poste par poste. La transparence ne porte pas seulement sur les remplacements : elle porte d’abord sur les confirmations, qui engagent tout autant le gouvernement.

5 Ce que disent deux prix Nobel

La science économique a établi un résultat simple : on se responsabilise lorsque perdre son poste a un coût réel.

En 1984, Carl Shapiro et Joseph Stiglitz, prix Nobel d’économie 2001, publient dans l’American Economic Review un article devenu classique.6 Leur point de départ : un employeur ne peut pas observer en permanence l’effort de ceux qu’il emploie. Ce qui pousse un salarié à s’impliquer, c’est le risque d’être remplacé, à condition que ce remplacement lui coûte réellement. Si la personne écartée retrouve sans difficulté une situation équivalente, la menace ne pèse rien, et l’incitation disparaît.

C’est exactement la situation de la haute fonction publique d’aujourd’hui. Un directeur dont on met fin aux fonctions retourne dans son corps d’origine et conserve son traitement. Selon la logique de Shapiro et Stiglitz, une sanction presque sans coût n’a presque aucun effet sur l’engagement.

Bengt Holmström, prix Nobel d’économie 2016, a complété ce résultat par l’analyse des « préoccupations de carrière ».7 L’effort d’un dirigeant dépend de l’appréciation que l’on portera sur son action, donc de sa réputation à venir. Ce ressort est puissant en début de carrière et s’émousse lorsque la place est acquise. Une revue périodique et publique des responsables le remet en marche : chacun sait que son bilan sera examiné.

6 Avec la fin du statut, plus d’emploi de direction à vie

La revue générale n’a tout son sens qu’accompagnée de la fin du recrutement statutaire, que le Projet 2027 propose par ailleurs.

Toutes les nouvelles nominations se feront dans le nouveau cadre de la fonction publique : un contrat de droit public, sans emploi à vie. Un responsable non confirmé perdra réellement son emploi, avec le filet de l’assurance chômage, à laquelle tous les employeurs publics adhéreront. On retrouve les conditions décrites par Shapiro et Stiglitz : une perte réelle, mais amortie, donc une incitation crédible sans brutalité.

Pour les fonctionnaires déjà en poste, qui conservent leur droit d’option, l’effet monte en puissance au fil des recrutements. La revue de 2027 en est la première étape.

Cette proposition s’inscrit dans une conviction plus large : rendre le pouvoir aux citoyens suppose de mettre fin aux carrières de professionnels de la politique et du haut fonctionnariat. Plus personne n’occupe un emploi de direction à vie : chacun le tient de la confiance explicite, et renouvelable, du gouvernement en place.

7 Ce que font deux grandes démocraties

Les États-Unis et l’Allemagne assument depuis longtemps qu’une partie de la haute administration dépende de la confiance du pouvoir élu.

Aux États-Unis, chaque nouveau président dispose d’environ 4 000 postes politiques, dont environ 1 200 nominations soumises à la confirmation du Sénat.8 Le système a un défaut connu : en attendant le vote du Sénat, de nombreux postes restent vacants pendant des mois. La proposition française l’évite, puisque chaque titulaire reste en place jusqu’à la décision qui le concerne. Les États-Unis encadrent en revanche strictement les intérims : 210 jours, 300 en début de mandat.

En Allemagne, la loi sur les fonctionnaires fédéraux permet au président fédéral de mettre « à tout moment » en retraite provisoire les « fonctionnaires politiques », sans avoir à motiver sa décision.9 Sont notamment concernés les secrétaires d’État et les directeurs des ministères, les diplomates de haut rang, les chefs des services de renseignement, les présidents de l’Office fédéral de police criminelle et de la police fédérale. Cette catégorie existe précisément parce que ces postes exigent, selon la doctrine allemande, un accord permanent avec les orientations du gouvernement.10

8 Qui est concerné, qui ne l’est pas

Sont concernés tous les emplois auxquels le Président peut mettre fin. Restent protégés ceux dont l’indépendance est une garantie pour les citoyens.

Les postes soumis à l’audition parlementaire. Trente-deux des emplois concernés relèvent de la procédure de l’article 13 de la Constitution : leur titulaire est auditionné par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat, qui peuvent s’opposer à la nomination à la majorité des trois cinquièmes.11 Ils sont révoqués comme les autres. La confirmation de leur titulaire, ou la nomination de son successeur, passera devant le Parlement : la revue y gagne un contrôle démocratique supplémentaire.

Les postes qui restent protégés. La revue ne touche pas aux fonctions dont l’indépendance est une garantie pour les citoyens, et que le Président nomme sans pouvoir les révoquer :

• les magistrats du siège, inamovibles, et les magistrats de la Cour des comptes ;
• les membres des autorités administratives et publiques indépendantes, dont le mandat n’est pas révocable12 ;
• le gouverneur et les sous-gouverneurs de la Banque de France, révocables seulement pour incapacité ou faute grave, sur demande du conseil général de la Banque13 ;
• les membres du Conseil constitutionnel ;
• les chefs des services d’inspection générale, dont le mandat est protégé.14

La chaîne de commandement militaire est exclue. Le chef d’état-major des armées, les chefs d’état-major d’armée et les officiers généraux en commandement ne sont pas concernés : la continuité des opérations et de la dissuasion ne se suspend pas. En revanche, les directeurs de la DGSE et de la DGSI entrent dans la revue, comme le font en Allemagne les chefs des services de renseignement.

9 Pérenniser la règle : une clause de revue pour chaque président

Pour qu’on ne puisse pas y voir une opération partisane, la règle doit valoir pour tous les présidents à venir.

Le Projet 2027 propose d’inscrire dans la loi une clause de revue : à chaque début de mandat présidentiel, tous les emplois de direction révocables sont placés en revue, avec les mêmes délais et la même exigence de décision explicite. Une règle qui s’applique à chaque nouveau président, quel qu’il soit, ne peut pas être présentée comme une prise en main de l’administration par un camp.

Si le Parlement ne s’en saisit pas, la question pourra être posée directement aux Français par référendum, dans le cadre des consultations régulières que le Projet 2027 propose d’organiser.

10 Une proposition à instruire

Cette proposition est un document de travail. Elle sera instruite dans le détail, y compris sur le plan juridique, avant toute application.

Plusieurs points font l’objet de cette instruction : la procédure applicable aux trente-deux postes soumis à l’audition parlementaire, le traitement des mandats à durée fixe des dirigeants d’établissements publics,15 les règles propres aux sociétés dont l’État est actionnaire majoritaire,16 et la forme exacte des décrets, délibérés en conseil des ministres et contresignés par le Premier ministre. Les risques juridiques seront évalués et traités avant la mise en œuvre.

Le principe, lui, est arrêté : au début du mandat, chacun est remis en jeu et chacun est évalué sur son bilan.