Pourquoi ce sujet est si difficile à trancher

Le millefeuille administratif est le sujet dont chacun a une opinion et dont presque personne n’a lu la documentation. Il faut dire que celle-ci décourage.

Depuis mai 2024, l’État a commandé, reçu et publié sept rapports majeurs sur l’organisation territoriale française. Deux d’entre eux ont été remis à un jour d’intervalle par deux missions différentes, sur des périmètres qui se recouvrent largement. Un troisième est le document le plus commenté de l’année de la Cour des comptes. Aucun ne fait moins de cent pages, et le plus volumineux en compte plus de cinq cents.

Le volume n’est pas le seul obstacle. Le sujet est intrinsèquement enchevêtré, et il l’est dans tous les sens à la fois. Une compétence n’est presque jamais exercée par un seul acteur. Un euro dépensé sur un territoire vient rarement d’une seule caisse. Une décision locale dépend en général d’une norme nationale, d’un zonage administratif, d’un contrat pluriannuel et d’une subvention conditionnée. Et chacun de ces quatre éléments a sa propre histoire, sa propre logique et son propre calendrier.

Prenons un exemple concret, tiré du rapport Ravignon. Une commune qui souhaite entretenir un bâtiment lui appartenant, dans l’exercice d’une compétence qui est la sienne depuis toujours, doit consacrer du temps d’agent à rechercher des financements auprès de l’État, du département, de la région et parfois de l’Union européenne. Le rapport chiffre ce seul poste — chercher de l’argent pour son propre patrimoine — à 406 millions d’euros par an pour l’ensemble des communes françaises. Ce n’est ni du gaspillage, ni de la mauvaise gestion : c’est le coût normal de fonctionnement d’un système qui a multiplié les guichets.

C’est là toute la difficulté de l’exercice. La réforme évidente — supprimer un étage — ne produit presque rien. La réforme qui produirait beaucoup — démêler les compétences, les contrats, les zonages et les financements — n’a pas de slogan, ne tient pas en une phrase de meeting, et suppose de comprendre en détail des mécanismes que les Français n’ont aucune raison de connaître.

Une réforme illisible ne sera jamais appliquée. Une réforme simpliste ne produira jamais d’économies.

Élysée Conseils fait ici de son mieux pour tenir les deux bouts : être concis sans être faux, pragmatique sans être approximatif, cohérent d’un chapitre à l’autre du programme, et réaliste sur ce qu’une administration peut réellement mettre en œuvre en cinq ans. Cette page présente donc chaque rapport pour ce qu’il est : sa commande, son auteur, sa date, son volume, sa structure et sa thèse. Libre à chacun de vérifier.

Rapport Ravignon — le coût chiffré de la confusion

Résumé

Ce rapport est le premier à chiffrer sérieusement ce que coûte l’enchevêtrement des compétences entre l’État et les collectivités. Il aboutit à un montant de 7,4 milliards d’euros par an, dont environ 6 milliards sont supportés par les collectivités elles-mêmes. Sa première conclusion est politiquement décisive : le débat sur la suppression d’un niveau de collectivité n’a pas lieu d’être, et le rapport consacre une section entière à écarter cette hypothèse, niveau par niveau, en la chiffrant. Sa seconde conclusion l’est tout autant : les coûts les plus significatifs du chevauchement n’interviennent pas sur des compétences que les communes se seraient arrogées, mais sur des compétences qui leur sont historiquement confiées — enseignement, urbanisme, voirie. Autrement dit, ce n’est pas parce que la commune fait trop de choses qu’elle coûte cher ; c’est parce que le système l’empêche de faire correctement ce qui lui revient déjà. Le rapport relève enfin que l’État « demeure très présent » et qu’il « n’a de cesse de revenir sur des politiques parfois décentralisées depuis de nombreuses années », notamment par la voie de la contractualisation.

Structure du rapport

Rapport Woerth — la décentralisation et la confiance

Résumé

Le rapport Woerth part d’un constat de fatigue : après quarante ans, la décentralisation fonctionne mais s’est essoufflée, se transformant en processus technique marqué par l’immobilisme et la dispersion de l’argent public. L’auteur y voit une « dilution du pouvoir » et des stratégies d’évitement de la responsabilité. Comme Ravignon, il refuse explicitement la suppression d’une strate, qu’il classe parmi les idées reçues, en relevant que ceux qui la prônent se gardent bien de préciser laquelle serait de trop. Il propose à la place une répartition plus nette : au bloc communal les services publics locaux, au département les solidarités et les réseaux, à la région le développement économique et la transition écologique. Il consacre le rôle du maire comme « premier mètre de l’action publique » et affirme que les intercommunalités, désormais matures, doivent être mises au service des communes selon le principe de subsidiarité. Trois propositions font débat : la réintroduction du conseiller territorial siégeant à la fois au conseil départemental et au conseil régional, le retour partiel du cumul entre mandat parlementaire et mandat exécutif local, et la réduction d’environ 20 % du nombre de conseillers municipaux, assortie d’une revalorisation des indemnités des maires des communes de moins de 20 000 habitants. Il propose enfin la suppression de la Métropole du Grand Paris, qui n’a selon lui pas atteint son objectif.

Structure du rapport

La proposition 51, la plus discutée, crée un mécanisme encadré de substitution permettant au préfet de contraindre, dans les cas les plus flagrants de carence sur un service public essentiel, une collectivité à financer en priorité ses compétences essentielles.

Cour des comptes — les finances publiques locales

Résumé

Ce rapport apporte au dossier une pièce que ni Ravignon ni Woerth ne fournissent : le retour d’expérience de la dernière grande réforme de structure. La Cour y établit que les regroupements de régions décidés en 2015 n’ont pas permis, jusqu’à présent, de réaliser des gains d’efficience. Le détail est plus sévère encore que la formule : des économies ont bien été relevées dès la première année sur les assurances, l’achat d’énergie, les frais postaux, l’immobilier et les systèmes d’information, mais dans la majorité des cas les gains sont restés limités faute de réorganisations structurelles, avec une hausse des dépenses indemnitaires de près de 12 % entre 2017 et 2018 dans les régions fusionnées contre un peu plus de 6 % ailleurs, et le maintien des effectifs dans les sièges des anciennes régions. Le rapport documente par ailleurs la contrainte croissante qui pèse sur les budgets locaux : effet de ciseaux entre recettes et dépenses de fonctionnement, réduction des marges fiscales, et contribution demandée au redressement des comptes publics.

Fusionner des structures sans supprimer de compétences n’économise rien : on additionne les sièges au lieu de les soustraire.

C’est, à nos yeux, le contre-exemple central de tout le dossier. Il explique pourquoi une réforme purement institutionnelle — moins de régions, moins de communes, moins de départements — ne produit pas les économies qu’on lui prête. Ce qui coûte, ce n’est pas le nombre de structures : c’est le nombre d’interlocuteurs par euro dépensé.

Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan — note n° 159

Résumé

C’est le document le plus récent du corpus consacré spécifiquement à la dépense locale, et le seul qui tente d’identifier un potentiel d’économies supérieur à celui du rapport Ravignon. Il distingue des leviers discrétionnaires, des leviers pilotables et des leviers transversaux. Mais il fait surtout deux aveux qui méritent d’être cités : il intitule lui-même la section correspondante « des marges d’efficience qui ne sont pas à la hauteur des défis », et il reconnaît que, pour les communes, réduire les dépenses de fonctionnement se traduit souvent par une contraction de l’offre de services publics. Autrement dit, l’institution la mieux placée pour proposer un plan d’économies locales reconnaît que ce plan ne suffira pas et qu’il aura un coût pour les usagers. La note propose par ailleurs une contractualisation financière ciblée sur environ 215 collectivités, disposition à laquelle les associations d’élus sont hostiles, y voyant un instrument de contrainte. Elle relève enfin qu’il n’a pas été possible de comparer finement le taux d’administration territoriale français à celui de pays comparables — lacune qui en dit long sur l’état de la donnée publique sur ce sujet.

Cour des comptes — rapport public annuel 2026

Résumé

C’est le document le plus lu et le plus commenté de l’année de la Cour des comptes, et il rompt avec la formule habituelle : au lieu d’une série de contrôles sans lien, il est monographique. Ses quatorze chapitres traitent tous de la cohésion et de l’attractivité des territoires — hôpital, collèges, logement social, accès numérique aux services publics, mobilités du quotidien, réindustrialisation, couverture numérique, emploi, sécurité, politique de la ville, aménagement, partenariats État-collectivités, péréquation. Il ne parle jamais d’architecture institutionnelle, et c’est précisément ce qui le rend utile : il donne l’inventaire des doublons vus depuis le terrain, dans quatorze domaines différents, avec le nom des dispositifs, les montants et les dates. On y apprend que l’État consacre 18,5 Md€ de crédits et environ 15 Md€ de dépenses fiscales à la cohésion des territoires, que les collectivités y consacrent 316 Md€ de dépenses brutes, et que la Cour juge l’information des parlementaires et des citoyens sur ces montants « particulièrement peu lisible et morcelée ». On y trouve aussi un encadré intitulé, par la Cour elle-même, « le zonage territorial : l’autre millefeuille français ».

Structure du rapport

Trois chiffres qui résument le rapport

Deux documents publiés fin 2025 et début 2026 complètent ce tableau. Ils font l’objet des deux sections suivantes.

Mission Faure — aménagement du territoire et contractualisation

Résumé

Ce rapport pose un diagnostic que les quatre précédents n’avaient pas formulé aussi nettement : l’aménagement du territoire, qui fut un point cardinal de la politique française de la seconde moitié du XX^e siècle, s’est progressivement effacé depuis vingt ans. La mission constate que si les collectivités jouent désormais un rôle central, l’État reste un acteur majeur en investissements et en services publics, mais que son action s’est fragmentée en politiques sectorielles et en dispositifs d’aide ponctuels. La réponse aux fractures sociales a consisté à multiplier les dispositifs correctifs, certains pertinents, mais qui ont dilué la vision d’ensemble. La mission propose donc un modèle clairement partenarial : l’État fixe une vision nationale, coordonne et accompagne ; les régions et les intercommunalités sont les pivots de l’action locale ; les acteurs socio-économiques sont pleinement associés. Sur la contractualisation, elle propose de remplacer les contrats de relance et de transition écologique par des « contrats d’aménagement du territoire » à champ élargi, associant les départements, adossés à des orientations stratégiques territorialisées. Deux aveux méritent d’être relevés : la mission indique n’avoir pas été en mesure, compte tenu du volume et de l’hétérogénéité des contrats existants, de conduire leur évaluation ; et elle précise avoir dû accélérer la remise de son rapport pour tenir compte de l’agenda gouvernemental de décentralisation.

Structure du rapport

Les annexes, qui représentent près de la moitié du volume, contiennent un bilan de la contractualisation, une présentation budgétaire de l’action de l’État, un comparatif européen et une analyse des dispositifs de différenciation et d’adaptation.

Mission d’information parlementaire — territorialisation

Résumé

C’est le document le plus direct du corpus sur le coût réel du millefeuille. Les rapporteurs partent d’un paradoxe : jamais le cap de la transition écologique n’a été aussi clairement fixé ni aussi largement partagé par les élus locaux, et pourtant l’action reste enrayée au moment de passer des trajectoires nationales aux projets réalisés. Ils identifient trois blocages. Un blocage institutionnel d’abord : absence de politique coordonnée d’aménagement du territoire au niveau national, multiplication des agences qui fragmente le pilotage, et localement un enchevêtrement des compétences, des financements et des schémas qui brouille la responsabilité politique — qui décide, qui finance, qui arbitre. Un blocage normatif ensuite : l’instabilité et l’inflation des normes créent des injonctions contradictoires et déplacent l’action publique vers une culture du risque juridique, la sécurisation procédurale primant sur la conduite de projet. Un blocage structurel enfin : l’ingénierie est devenue la ressource rare, et l’offre d’appui s’est multipliée sans devenir lisible, parfois en concurrence avec l’offre locale existante. La formule centrale du rapport mérite d’être citée : le millefeuille territorial n’est pas qu’un débat institutionnel, il constitue un coût de transaction qui pèse directement sur l’efficacité des politiques publiques et sur les finances publiques.

Territorialiser n’est pas produire un document supplémentaire ; c’est organiser une chaîne cohérente stratégie — programmation — exécution.

Structure du rapport

Deux propositions recoupent directement nos propres conclusions : la suppression des instances de coordination qui n’arbitrent pas, et le guichet unique départemental pour l’accès à l’ingénierie et aux financements de l’État.

Ce sur quoi les sept rapports sont d’accord

Sur cinq points, la convergence est totale — et elle contredit frontalement le discours dominant sur la simplification territoriale.

Ce sur quoi ils se contredisent

La transparence impose de le dire : ces rapports ne disent pas tous la même chose. Deux d’entre eux, commandés par le même exécutif et remis à un jour d’intervalle, se contredisent frontalement sur deux sujets.

Ces contradictions ne sont pas un défaut du dossier : elles sont l’état réel du débat. Un programme sérieux doit les trancher explicitement, pas les dissimuler.

La position d’Élysée Conseils

Si l’on ne supprime aucune strate, que supprime-t-on ? Les doublons. Tous les doublons.

Notre ligne est arrêtée et elle découle directement de la lecture de ces cinq rapports, non d’une préférence idéologique. Nous ne supprimons aucun niveau de collectivité, parce que les deux rapports commandés par l’exécutif en 2024 démontrent que cela ne rapporterait presque rien. Nous ne fusionnons rien de force, parce que la Cour des comptes a établi que les fusions imposées de 2015 n’ont produit aucune économie. Nous remettons la commune au centre, parce que c’est l’échelon dont la légitimité démocratique est la plus forte et parce que c’est là que le système fait aujourd’hui perdre le plus de temps et d’argent.

Une compétence, un responsable, un euro.

Nous ne promettons pas 7,4 milliards d’euros d’économies. Ce chiffre est le prix de la confusion, dont une fraction seulement est récupérable en trésorerie. Nous promettons de rendre 7,4 milliards d’euros de temps public à leur objet. Une partie deviendra de l’économie budgétaire, une partie deviendra du service rendu. Les deux sont un gain, et le dire ainsi est plus honnête que d’annoncer un chiffre rond.

Les propositions détaillées issues de ce travail figurent dans le chapitre Institutions du programme, en cours de rédaction. Les documents de travail qui les fondent sont téléchargeables ci-dessous : nous publions notre matière première, pour que chacun puisse la vérifier et la contester.